La Ley 54 no necesita ser enmendada

Ponencia del Movimiento Amplio de Mujeres de Puerto Rico ante la Comisión de Asuntos de la Mujer del Senado de Puerto Rico como parte de los requerimientos de la Resolución del Senado 366 del 24 de abril de 2009 para investigar la efectividad de la Ley 54 del 15 de agosto de 1989, conocida como la “Ley para la Prevención e Intervención con la Violencia Doméstica”
18 de septiembre de 2009

En el año 2005 la Oficina de la Procuradora de las Mujeres publicó los resultados de una extensa investigación sobre la implementación de la Ley 54 para la “Prevención e Intervención con la Violencia Doméstica”. El documento publicado se tituló: “La respuesta institucional del sistema de justicia criminal en el manejo de los casos de violencia doméstica: Evaluación e identificación de necesidades para promover la seguridad de la víctima y la intervención con la persona agresora”. Dicho estudio se realizó con fondos de Departamento de Justicia Federal destinados a identificar las limitaciones que enfrentaban las agencias encargadas de implantar la Ley 54 para garantizar la seguridad de las víctimas y el procesamiento adecuado de las personas agresoras.

Los titulares de prensa y las estadísticas de la época no se diferenciaban mucho de los actuales. En la parte introductoria de dicho estudio se aludió a una cruda realidad y es que estadísticamente estábamos en un momento en el cual prácticamente una mujer era asesinada cada 15 días. Sin embargo, más allá de cuestionar de inmediato la efectividad de la Ley 54 en sí misma, la Oficina de la Procuradora de las Mujeres (OPM) se preguntó: ¿Está el sistema de justicia implementando adecuadamente la ley?

Para encontrar respuestas a esta interrogante, se constituyó un equipo de trabajo amplio compuesto por personal de la OPM, un Consejo Asesor con representantes de las agencias encargadas de implementar la Ley 54, de organizaciones sin fines de lucro y de la comunidad y un equipo investigador multidisciplinario. En total se invirtieron aproximadamente dos años y medio en el proceso de conceptualizar la investigación, realizar la misma en las agencias y comunidad, procesar los datos obtenidos y finalmente analizarlos para elaborar estrategias de respuestas ante los hallazgos encontrados. De hecho, parte de la publicación recoge los planes de mejoramiento e implantación de cada agencia obligada a intervenir en el procesamiento de los casos de violencia doméstica.

Hacemos esta introducción por varias razones importantes:

· Consideramos que alegar que las muertes y estadísticas de violencia doméstica en la Isla son el producto de una Ley 54 defectuosa es ignorar la historia de la aprobación de la Ley y la existencia de las tendencias y recomendaciones internacionales en cuanto a la prevención e intervención con la violencia doméstica.
· Dicha visión denota, además, un desconocimiento de la manera en la cual los patrones sociales y culturales de nuestra Isla fomentan la violencia por razón de género y los feminicidios.
· Pretender investigar desde esta comisión y sin un plan serio la efectividad de la Ley, pone de manifiesto la falta de interés real en el tema, más aún cuando una visita a la página web de la OPM le daría acceso a la investigación citada y a sus 449 páginas de hallazgos y recomendaciones.

Debemos enfatizar, a manera de premisa central de nuestra ponencia, que el MAMPR coincide con uno de los hallazgos más importantes de esa investigación que apuntó a que las limitaciones en la implantación de la Ley 54 no eran el resultado de una estructura defectuosa sino más bien del hecho de que los y las funcionarias a cargo de su implantación actuaban conforme a sus valores, prejuicios y creencias personales en vez de los datos y hechos relacionados con el tipo de caso que tenían ante sí.

Muchos de los hallazgos de la investigación de la OPM mantienen vigencia. Inclusive, podría decirse que las políticas públicas promovidas por el gobierno actual crean un espacio en el cual puede aumentar la problemática identificada en el 2005. Al hablar de las nuevas políticas públicas gubernamentales, nos referimos a la insistencia en promover una visión de la familia tradicional patriarcal, resaltar estereotipos de género según los cuales se adjudica un grado de inferioridad a las mujeres y se justifica la violencia en su contra, la desarticulación de la OPM y la negativa a reconocer la importancia de la educación desde la perspectiva de género como método de prevención de la violencia hacia las mujeres, entre otros. Todas estas políticas promovidas desde una visión religiosa fundamentalista que atenta contra el principio de separación entre Iglesia y Estado, apoyan un clima social de intolerancia hacia las acciones dirigidas a promover la equidad de géneros. Sin equidad, lo que nos queda como sociedad es la desigualdad, la cual ha sido consistentemente señalada como una de las principales causas de la violencia hacia las mujeres.

La investigación reveló más de trece puntos que consideramos relevantes, pero destacaremos en esta ponencia los siguientes:
n Existían (y aún existen) problemas de actitud y/o desconocimiento de la problemática de la violencia doméstica y cómo debe ser atendida por las instrumentalidades del Estado
n Falta de recursos para atender adecuadamente y manejar el volumen de casos de violencia doméstica que a diario son reportados a la Policía
n Falta de procesos claros y efectivos para procesar los casos y evitar:
– la revictimización de las mujeres,
– la pérdida de información o evidencia vital para lograr la convicción de los agresores, y
– proteger a las víctimas durante el proceso

Veamos el detalle de los puntos anteriormente mencionados:

Prejuicios:
En el informe se recogieron los prejuicios y los supuestos que todavía en aquel momento se utilizaban para atender los casos, como por ejemplo la pobre comunicación entre las parejas y la Ley 54 como una razón para el aumento de la violencia doméstica. Sin embargo, dichos prejuicios y supuestos contrastan con estudios nacionales e internacionales que identifican la falta de equidad entre los géneros como una de las causas principales para este problema.
Actualidad: Esta condición prevalece y se acentúa con la implantación de prácticas religiosas en el seno de las agencias que componen el sistema de justicia y permiten que los funcionarios que en el pasado mostraban resistencia a la Ley 54 y juzgaran desde sus prejuicio a las víctimas, continúen haciéndolo, esta vez sintiéndose validados por el propio sistema.

Falta de interés de las víctimas:
Los/as funcionarios/as identificaron dos razones por las cuales las víctimas manifiestan falta de interés en los casos:
– Situaciones personales de la víctima;
– las implicaciones sociales y legales de un proceso judicial que no le da garantías de seguridad y empatía a las víctimas.

Los/as funcionarios señalaron que hacía falta el tener servicios de apoyo para las víctimas/sobrevivientes. Ignoraron otras necesidades de las víctimas, tales como el ser atendidas con prontitud y respeto, el proveer espacio para que los/as niños/as de éstas estén seguros/as mientras sus madres son atendidas y el que se recopile la evidencia necesaria para sostener los casos en las primeras 24 horas luego de ocurrido el incidente.
Actualidad: Las organizaciones no gubernamentales, sin embargo, entendemos que la necesidad real es que las agencias gubernamentales establezcan como política clara la necesidad de que sus funcionarios/as conozcan y utilicen los servicios a víctimas que ofrecen las organizaciones que sí existen y que están distribuidas a través de todas las regiones judiciales de la Isla. Resaltamos en este punto la necesidad de que se distingan las organizaciones y se evalúe si las mismas conocen a fondo el manejo de los casos de violencia doméstica, están acordes con la legislación federal relativa a este manejo y tengan un historial de trabajo con mujeres en el cual las posturas religiosas fundamentalistas estén claramente excluidas.

Al momento de la investigación, existía una falta de entendimiento de los procesos sociales y de los efectos sicológicos de la violencia doméstica en las víctimas/sobrevivientes. Esto afecta de manera directa la investigación y procesamiento de los casos provocando falta de profundidad en la investigación y que no se recopile evidencia física o se haga en forma tardía. Por otro lado, existía falta de claridad en cuanto a los límites de responsabilidad de las agencias investigadoras provocando el que tanto fiscales como policías se responsabilizaran mutuamente por la mala calidad de las investigaciones y la radicación de casos incompletos.

La situación anterior se agravaba por la presión que sienten algunos/as funcionarios/as para trabajar lo más rápido posible los casos por temor a que de no proceder ocurra una tragedia o salga en el periódico. Esto revictimiza a las mujeres y hace que se pierda información y evidencia vital para lograr la convicción de los agresores y proteger a las víctimas/sobrevivientes durante el proceso. A nivel de la Policía, cuando los casos son reportados en horas en las cuales las Unidades Especializadas no están en funciones, los policías de servicio en los cuarteles prefieren postergar la investigación para referir el caso a las unidades.
Actualidad: Las campañas educativas de la OPM y de organizaciones no gubernamentales han mejorado significativamente el nivel de conocimiento de nuestra sociedad acerca del tema de la violencia doméstica. Sin embargo, ese proceso educativo y preventivo sería mucho más rápido si se insertara en el sistema educativo de la Isla. Ese era uno de los objetivos del currículo de perspectiva de género que la administración actual rechazó. El mismo pretendía crear una cultura de equidad de géneros y a la vez, un sentido profundo de respeto hacia la integridad y seguridad de todo ser humano independiente de su género.

Policía de Puerto Rico:
La efectividad de esta agencia está limitada por las actitudes de los/as agentes policíacos. Según el estudio, las percepciones de estos/as agentes coinciden con las de los agresores en cuanto a definición, causas y gravedad de la violencia doméstica.
Actualidad: Todavía hay policías que identifican como causas principales de la violencia doméstica a los celos, las drogas o el alcohol y los “problemas de comunicación”. A nivel de estructura, la Policía ha fallado en asignar más recursos a este problema a pesar de que estadísticamente representa un alto porcentaje de los casos que manejan. Hay un negociado de vehículos hurtados y no hay un negociado de violencia doméstica.
Las políticas de mano dura en asuntos de drogas y de otra índole, reflejan la falta de una política preventiva y convierte a las fuerzas policíacas en un ente represivo carente de la capacidad de proteger y prevenir incidentes violentos hacia la ciudadanía.

Departamento de Justicia:
Al igual que en la Policía, en el Departamento de Justicia no existía una proporción entre las estadísticas de casos recibidos y los recursos que se asignan para atender los mismos. Aunque tienen Fiscales de las Unidades Especializadas, éstos/as no dan a basto para atender los casos.
El problema de actitudes es similar al de los policías a pesar de que los Fiscales consideran que ya han recibido suficientes adiestramientos para el manejo de casos de violencia doméstica. Fiscales y agresores coincidieron en que la violencia doméstica es la consecuencia de “falta de comunicación”.
Actualidad: A nivel investigativo, las actitudes o falta de conocimiento del tema provocan investigaciones lentas, poco eficientes y un ejercicio inadecuado de su discreción como fiscales. Esta queja surgió en el 2005 no sólo de los comentarios de las víctimas, sino de los propios policías. Al indagar con los/as policías sus apreciaciones en cuanto al por ciento de consultas en que el Fiscal decide no radicar cargos se observó que el 40% de los policías estima que en un número sustancial de las consultas el Fiscal decide no radicar cargos.

Tribunales:
En la evaluación del sistema judicial surgió nuevamente el “issue” de actitudes que hemos señalado en las agencias ya estudiadas. En esta instancia fueron los fiscales quienes atribuyeron a los/as jueces falta de sensibilidad y conocimiento del tema de la violencia doméstica, así como actitudes paternalistas o machistas. También surgió de la investigación que existen jueces que se niegan a seguir los criterios establecidos en la Ley 54. Los/as policías manifestaron que un 42% de los/as jueces muestran poco interés en las vistas de causa probable. Por su parte, los/as jueces se dividieron entre los/as que entienden la necesidad de adiestramientos adicionales y los que no ven esto como una necesidad.
Actualidad: La situación actual es similar ya que estamos hablando de procesos de cambio que son lentos y que requieren una labor continua de seguimiento y fiscalización. Por otro lado, hemos visto que al estudiar algunas de las muertes de mujeres ocurridas en el 2009, surgió el hecho de que el sistema judicial falló al no concederle órdenes de protección cuando las solicitaron.

Departamento de Corrección:
Uno de los problemas centrales de dicho Departamento era la falta de estadísticas del tiempo cumplido por tipo de delito por lo que no hay disponible datos que especifiquen la cantidad de confinados por los casos de violencia doméstica. Aún hay limitaciones importantes en el área de evaluación de los confinados, programas de reeducación y notificación adecuada a las víctimas y testigos cuando éstos son liberados o se está considerando el liberarlos.

Los programas de desvío no surgen como una alternativa efectiva a la luz del informe estudiado y aunque sería beneficioso que los agresores puedan iniciar procesos de reeducación temprano en el proceso judicial, de ninguna manera este proceso debe ser utilizado para “liberarlos” del procesamiento del delito que han cometido.

Falta de recursos económicos
Es uno de los ejes temáticos del Informe de OPM. Aunque reconocemos que existen elementos fiscales de carácter general en las agencias sumamos a este dato una falta de interés en el asunto por parte de la alta dirección de las mismas. No existe proporción entre el presupuesto que se asigna a intervenir en casos de violencia doméstica versus otros casos criminales. La falta de recursos no parece ser la causa de que no se procesen adecuadamente los casos de violencia doméstica, es más bien uno de los elementos que evidencia y hace posible diagnosticar los problemas de las actitudes de los/las funcionarios/as del Sistema y la perspectiva institucional existente ante el grave problema de la violencia doméstica en nuestro país.

Actitudes de personas que están llamadas a implantar la Ley 54
En la investigación y evaluación surgieron comentarios de todos los componentes que juzgan la conducta de las víctimas/sobrevivientes sin comprender que muchas de ellas se encuentran en el ciclo de violencia doméstica aunque haya un proceso criminal por dicho delito y que además, dependen económicamente del agresor.

Entre los/las funcionarios/as encargados/as de implementar la Ley 54 existían actitudes negativas basadas en:
– prejuicios
– visiones machistas
– desconocimiento de la dinámica de la violencia doméstica y cómo deben atenderla.
Actualidad: El problema aún está en proceso de resolverse y para ello necesita un sistema claro de sanciones y cero tolerancia a acciones de negligencia o de obstaculización de la implantación de la Ley 54-

Víctimas/sobrevivientes
Las víctimas/sobrevivientes entrevistadas sugirieron:
n salas especializadas en violencia doméstica,
n que no se favorezca al agresor,
n mejorar las investigaciones criminales,
n mejorar la orientación y protección que se les provee a las víctimas durante el proceso criminal,
n mejorar la sensibilidad y rapidez en los tribunales y en todo el sistema.

En el caso de las menores de edad, su edad puede ser un factor que complique el caso al carecer de las herramientas emocionales necesarias para manejar la situación. Su estado legal limita sus opciones e impone al estado la obligación de tramitar sus casos considerando las necesidades de las mismas.

Agresores:
El perfil de este grupo fue el siguiente según el citado informe:
– escuela superior o menos;
– 26-40 años;
– solteros o no conviven con pareja;
– tenían hijos;
– no cuentan con recursos económicos propios;
– dependían económicamente y para vivienda de la víctima;
– han tenido más de dos parejas;
– falta de auto-crítica

Muchos de ellos no se conceptualizan como agresores y minimizan el problema de violencia definiéndolo como un problema de comunicación.
Actualidad: No podemos dejar de señalar que la campaña de Promesa de Hombre de promovida por el actual gobierno profundiza esa autopercepción y acrecienta la situación de violencia hacia las mujeres mientras obstaculiza la posibilidad de que los agresores reconozcan sus acciones, reflexionen sobre ellas y las modifiquen.

Procesos interagenciales:
Faltaban procesos claros y efectivos para procesar los casos, evitar la revictimización de las mujeres y evitar la pérdida de información o evidencia vital para lograr la convicción de los agresores y proteger a las víctimas/sobrevivientes durante el proceso.

Los servicios a víctimas/sobrevivientes se agilizarían y mejorarían utilizando las Oficinas de Víctimas y Testigos (OVT) y el Apoyo de ONGs especializadas en la materia. Sin embargo, todavía hay fiscales que no están refiriendo todos los casos de violencia doméstica a las Oficinas de Víctimas y Testigos a pesar de que es mandatario hacerlo. Tampoco refieren a las ONGs.

A pesar de los adiestramientos y del tiempo que lleva la implantación de la ley “subsisten valoraciones desacertadas y actitudes peyorativas hacia las víctimas”.

La mejor protección para una víctima de violencia doméstica es:
n que su denuncia sea investigada según los principios básicos de investigación criminal (incluyendo el que el caso se investigue en las primeras 24 horas)
n que sea tratada con respeto en cada una de las etapas del procesamiento sin prejuzgarla a la luz de las ideas o actitudes personales de los/as funcionarios/as que intervienen en su caso.

Recomendaciones hechas por las ONGs en el 2005 y que aún están vigentes

En el año 2005, las organizaciones y personas de la comunidad que participaron en el Consejo Asesor de la investigación hicieron una serie de recomendaciones encaminadas a garantizar la seguridad de las víctimas de violencia doméstica. Dichas recomendaciones se mantienen vigentes por lo cual las reiteramos a continuación:
1) Orientar a los/las funcionarios/as y proveerles información escrita sobre todas las organizaciones no gubernamentales que ofrecen servicios a las mujeres que son víctimas/sobrevivientes de violencia doméstica.
2) Diseñar y distribuir un instrumento gráfico que explique el manejo de la solicitud de OP y/o el incidente desde el momento en que se genera hasta su conclusión. Este instrumento debe estar disponible para todos los componentes del sistema, comenzando con la Policía. Podría ser parte de una campaña educativa de la OPM.
3) Desarrollar estrategias básicas de coordinación interagencial que promuevan:
· la consolidación e integración de los formularios,
· la recopilación de las estadísticas y
· la uniformidad de los procesos usando lo más adelantado de la comunicación computadorizada.
4) Desarrollar equipos multidisciplinarios que permitan ofrecer una respuesta verdaderamente comunitaria al problema de la VD.
5) Instaurar en TODAS las agencias que intervienen en el proceso una política de cero tolerancia a la negligencia o mal manejo de los casos de violencia doméstica.

En cuanto al Departamento de la Policía se recomendó:
1) La asignación de más agentes a las Unidades Especializadas o que establezca un Negociado que trabaje de manera más efectiva y estructurada la investigación y procesamiento de estos delitos.
2) Que se institucionalice el sistema de consultas en etapas tempranas de los casos para poder adjudicar responsabilidades a la hora de evaluar estos servicios

En cuanto a los Tribunales se recomendó:
1) Que se establezcan en todos los tribunales las Salas Especializadas en Violencia Doméstica
2) Utilizar efectivamente las guías sobre los requisitos mínimos que deben reunir los programas de desvío a base de una evaluación exhaustiva del funcionamiento de estos programas
3) Considerar la multiplicidad de casos civiles y de familia que pueden derivarse de una situación de violencia doméstica y dar una coherencia a dichos procesos para evitar revictimizar a la parte que es víctima

Para todos los componentes del sistema de justicia se recomendaron- y nosotras recomendamos hoy- adiestramientos intensivos y más efectivos para todos los funcionarios y todas las funcionarias que incluyan la presentación de casos reales (como se hace en varias Escuelas de de Derecho), o casos hipotéticos y donde puedan recrear experiencias de trabajo.

Estos adiestramientos deben ser sobre asuntos relativos a:
– Discreción en el proceso de citación
– Cómo manejar situaciones desde una posición de agente interventor/a
– Eliminación de la resistencia que tienen para atender adecuadamente los casos de VD
– Cómo cultivar elementos de sensibilidad y cambio de actitudes machistas y paternalistas, incluyendo aspectos de desarrollo emocional y aspectos de construcción de la masculinidad, el machismo y la homofobia
– El concepto de la violencia hacia las mujeres como crimen, sus causas, las consecuencias y necesidades de las víctimas/sobrevivientes
– Violencia física y violencia emocional
– Manejo efectivo de Investigaciones

Conclusiones:
La Ley 54 del 15 de agosto de 1989 para la “Prevención e Intervención con la Violencia Doméstica” no necesita enmiendas en este momento ni mucho menos un cambio en su visión o paradigma. La misma tiene la virtud de reconocer los patrones de violencia por razón de género que ocurren en nuestra Isla y logró que se reconociera la violencia en relaciones de pareja como un asunto público que amerita la intervención del Estado.
Recomendamos, sin embargo, que se retomen los hallazgos y recomendaciones contenidos en el informe titulado “La respuesta institucional del sistema de justicia criminal en el manejo de los casos de violencia doméstica: Evaluación e identificación de necesidades para promover la seguridad de la víctima y la intervención con la persona agresora” y publicado en el año 2005 por la OPM y que se dé seguimiento al nivel de implantación de dichas recomendaciones y planes de acción con los cuales se comprometieron las agencias de gobierno.

Recomendamos, en adición, que se evalúe de manera rigurosa cualquier enmienda que se proponga a la Ley 54 y que se evite invisibilizar la violencia por razón de género alegando que afecta por igual a hombres y mujeres. Este tipo de aseveración es inaudita en un país en el cual las estadísticas de muerte por violencia doméstica son casi en su totalidad de muertes de mujeres. En el 2007, el 100% de las víctimas fueron mujeres (16 mujeres asesinadas) y en el 2008 ocurrió lo mismo con 26 mujeres asesinadas). En el año 2009, todas las víctimas han sido mujeres.

Finalmente, el MAMPR se reitera en la necesidad de que se fomenten las políticas públicas que fomenten la equidad de géneros pues esa es la mejor forma de prevención de la violencia por razón de géneros.